Алексей Курбатов
доцент кафедры предпринимательского права
Национального исследовательского университета –
Высшая школа экономики, д. ю. н.

В продолжение дискуссии о пробелах новой редакции Гражданского кодекса РФ, начатой в рубрике «Круглый стол», хотелось бы привлечь внимание к проблемам, возникающим в связи с неопределенностью положения юридических лиц публичного права. Анализ законодательства и нескольких примеров создания государственных корпораций позволяет автору сделать вывод о том, что львиная доля государственного имущества передается в собственность юридическим лицам, правовой статус которых четко не определен.

В связи с предстоящей реформой гражданского законодательства, в том числе о юридических лицах, вновь обострилась дискуссия по поводу так называемых юридических лиц публичного права (далее – ЮЛПП), понятие которых в российском законодательстве не определено, хотя и широко используется в юридической литературе. В настоящее время этот термин чаще всего применяют по отношению к юридическим лицам, не являющимся государственными органами, но создаваемым государством для выполнения публичных функций. Данные юридические лица фактически существуют (Центральный банк РФ, государственные корпорации, государственная компания, Российская академия наук и др.), и их количество растет. Также возникает вопрос о необходимости отнесения к ним некоторых юридических лиц, основанных на членстве (например, саморегулируемых организаций). Авторы новой редакции Гражданского кодекса РФ категорически не признают ЮЛПП и включают их в систему юридических лиц, предусмотренных Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ).

Сейчас возобладал подход, согласно которому ЮЛПП необходимо признать отдельной разновидностью юридических лиц наряду с частными юридическими лицами. Соответственно, это повлечет за собой разделение правового регулирования. Частные юридические лица будут регулироваться Кодексом, а ЮЛПП – отдельным законом с субсидиарным применением гражданского законодательства. Есть ли смысл подобным образом разделять правовое регулирование, если сущность понятия юридического лица в обоих случаях одинакова?

Основными предпосылками законодательного закрепления ЮЛПП являются следующие обстоятельства:

–  во-первых, требуется создать единые правовые основы их деятельности. Особенно остро стоят вопросы собственности. Так, собственность ЮЛПП не является государственной (за исключением Центрального банка РФ), но не может быть признана и частной в полном смысле этого слова. Отсутствие единых правовых основ приводит к появлению организаций типа Фонда «Сколково», деятельность которого построена на искажении всего, что только можно исказить;

– во-вторых, возникает потребность в сохранении некоммерческого статуса некоторых ЮЛПП. Примером является государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», преобразование которой в акционерное общество (коммерческую организацию) невозможно, поскольку это противоречит самой сути ее деятельности. При этом она должна сохранять определенную степень имущественной самостоятельности. Данная государственная корпорация доказала действенность системы страхования вкладов, построенной на некоммерческих началах. Именно ее наличие позволило серьезно сгладить проявление кризисных явлений в российской банковской системе.

У специалистов по административному праву также преобладает узкоотраслевой подход. Понятием «ЮЛПП» они пытаются обозначать не только юридических лиц, выполняющих публичные функции, но и публично-правовые образования, имеющие казну, а также административно-территориальные образования, уничтожая тем самым смысл понятия «юридическое лицо» и превращая данную проблему исключительно в проблему употребления терминов.

Гражданско-правовая сущность понятия «юридическое лицо»

Из определения, данного в п. 1 ст. 48 ГК РФ, следует, что смыслом образования юридического лица является имущественное обособление, т. е. разделение имущества создавших его лиц и имущества, переданного ими юридическому лицу. В большинстве случаев обособление означает переход права собственности на имущество к юридическим лицам, которым оно передано их учредителями (акционерами, участниками, членами) в качестве вкладов (взносов). Исключение составляют государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения, у которых возникают иные вещные права (п. 3 ст. 213 ГК РФ). Имущество юридического лица на праве общей долевой собственности не может принадлежать его учредителям (акционерам, участникам, членам). Наличие этого вида общей собственности как раз свидетельствует об отсутствии юридического лица. Примером служит договор простого товарищества (о совместной деятельности) – п. 1 ст. 1041, п. 1 ст. 1043 ГК РФ.

Имущественная обособленность – основной признак понятия юридического лица, который, в свою очередь, предопределяет такие производные признаки, как: организационное единство; возможность нести самостоятельную ответственность; выступление от своего имени в имущественном обороте; право быть истцом и ответчиком в суде. Перечисленные признаки понятия «юридическое лицо» универсальны и не зависят от состава и статуса его учредителей (участников, членов).

Статус юридического лица приобретается посредством государственной регистрации (ст. 51 ГК РФ, ст. 13.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Простого указания на наличие этого статуса в нормативном акте недостаточно. Иные подходы к определению сущности юридического лица возможны лишь в отдельных случаях, когда за основу берется его людской субстрат. Так, Конституционный Суд РФ, обосновывая право юридического лица обращаться к нему за защитой, рассматривает его как объединение граждан (п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П).

Понятие юридического лица закреплено в ГК РФ, однако оно применяется и в публичных отношениях, например в налоговых (п. 2 ст. 11 Налогового кодекса РФ), бюджетных (ст. 80 Бюджетного кодекса РФ), при привлечении к административной ответственности (ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Следует согласиться с мнением, согласно которому употребление понятия юридического лица в публично-правовом, например налоговом или таможенном, законодательстве свидетельствует не о межотраслевом (или общеправовом) характере данной категории, а о том, что само существование названного законодательства предопределено наличием гражданского оборота[1].

Статусом юридического лица наделяется ряд государственных органов (например, ст. 50 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»). Обладает им и Центральный банк РФ (ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке РФ (Банке России))». Однако этот статус необходим не для выполнения публичных функций (по осуществлению правосудия, управленческих, контрольно-надзорных и пр.), а для участия в имущественном обороте, что предполагает самостоятельное совершение разрешенных сделок, в основном связанных с обеспечением деятельности этих органов, и разделение ответственности с государством в рамках таких отношений.

Путем наделения государственных органов правами юридического лица оформляется их гражданско-правовой статус, поскольку лишь в этом случае они признаются стороной в имущественном правоотношении и, соответственно, могут выступать истцом и ответчиком в суде. В остальных случаях стороной имущественного правоотношения, в котором участвуют эти государственные органы, является публично-правовое образование.

Таким образом, наделение юридического лица публичными функциями или, наоборот, придание статуса юридического лица государственным органам не изменяет сущности понятия «юридическое лицо», которая состоит в имущественном обособлении. Поэтому все юридические лица подчиняются нормам гражданского права.

Разделение публично-правовых образований и юридических лиц как субъектов права

Под публично-правовыми образованиями в отечественном законодательстве понимаются Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования (п. 1 ст. 124 ГК РФ; ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Статус этих образований как выразителей интересов населения, проживающего на их территории, определяется Конституцией РФ и законодательными актами. Нормы о юридических лицах к ним автоматически не применяются (абз. 1 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 5 июля 2005 г. № 297-О).

В связи с этим необходимо различать случаи:

1) непосредственного участия публично-правовых образований в имущественном обороте;

2) опосредованного участия публично-правовых образований в имущественном обороте через юридических лиц в качестве их учредителей (акционеров, участников, членов).

В первом случае публично-правовые образования участвуют в имущественном обороте за счет казны, т. е. имущества, не распределенного между юридическими лицами, в том числе средств бюджетов. Данное понятие казны вытекает из п. 1 ст. 126 ГК РФ и п. 1 ст. 102 Бюджетного кодекса РФ. При этом государственные и муниципальные органы, а также юридические и физические лица, имеющие право выступать от имени публично-правовых образований (ст. 125 ГК РФ), являются их представителями.

Употреблять в таких ситуациях понятие «юридическое лицо» – значит искажать современную сущность данного понятия. Действующее законодательство не применяет термин «юридическое лицо» к понятию «казна», и уж тем более недопустимо использовать его в отношении иных административно-территориальных образований, не имеющих своей казны (бюджета).

Во втором случае публично-правовые образования создают коммерческие и некоммерческие организации, разграничивая с ними имущественную ответственность. При этом они либо вообще не несут ответственности по обязательствам этих юридических лиц, за исключением обстоятельств, прямо предусмотренных законами (например, это касается хозяйственных обществ, государственных и муниципальных предприятий), либо несут субсидиарную ответственность (например, в отношении государственных учреждений, не являющихся автономными), когда имущественное разделение проявляется в том, что к публично-правовому образованию требования предъявляются в случае, если их не может исполнить за счет денежных средств основной должник – учреждение.

Таким образом, в настоящее время понятие «ЮЛПП» должно распространяться исключительно на созданных по российскому законодательству юридических лиц, наделенных публичными функциями. Именно в этом состоит основная потребность в использовании данного термина. Создавать систему понятий, параллельных уже существующим (например, обозначать публично-

правовые образования юридическими лицами), бессмысленно. Ни к чему, кроме путаницы, это не приведет.

Государственные корпорации как отдельная организационно-правовая форма

Как свидетельствует мировой опыт, существование в России организаций типа нынешних государственных корпораций как формы участия государства в экономических отношениях вполне возможно и в ряде случаев оправданно. Однако это требует серьезной проработки вопроса об их включении в российскую правовую систему, поскольку единоличные корпорации – элементы англосаксонской системы права. И прежде всего это касается определения места государственных корпораций в системе юридических лиц, вещных прав на передаваемое им имущество, сферы их действия, объема передаваемых полномочий, возможности наделения полномочиями властного характера и некоторых других вопросов.

При создании действующих государственных корпораций данные вопросы не были должным образом проработаны, что повлекло за собой серьезные перекосы при формировании законодательства, регулирующего их деятельность, в том числе в части соблюдения конституционных принципов. Неудачной является и используемая терминология, поскольку, например, в континентальной системе права термином «корпорации» принято обозначать объединения лиц, а в России целый ряд коммерческих организаций использует этот термин в своем фирменном наименовании. В новую редакцию Гражданского кодекса РФ предполагается включить понятие «корпорация» именно в смысле объединения лиц.

Можно привести следующие убедительные примеры искажения сложившегося в праве подхода к созданию государственных корпораций, которые в целом формируют негативное к ним отношение у большинства исследователей:

– наделение государственных корпораций властными полномочиями, в частности по нормативно-правовому регулированию, что должно быть прерогативой исключительно государственных органов;

– отсутствие у них учредительных документов (уставов), функции которых выполняет закон. Складывается парадоксальная с правовой точки зрения ситуация: юридические лица одной организационно-правовой формы действуют на основании разных законов и, соответственно, по разным правилам;

– потребность в принятии специального федерального закона, для того чтобы реорганизовать или ликвидировать государственную корпорацию. Правила, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве), к ним не применяются;

– нераспространение на Агентство по страхованию вкладов, признаваемое в системе обязательного страхования вкладов страховщиком, требования о лицензировании страховой деятельности, а на Внешэкономбанк – требования о получении лицензий на осуществление банковских операций и профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

– нераспространение законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества на случай передачи имущественного взноса Российской Федерации в собственность государственных корпораций. Передача имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий государственным корпорациям признана особым способом прекращения унитарных предприятий как юридических лиц (ст. 21.2 Федерального закона от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей») и др.

Этому во многом поспособствовало отсутствие единых правовых основ создания ЮЛПП и закрытый характер решения вопросов о создании государственных корпораций (причем не только без открытого обсуждения и возможности сопоставления конкурирующих позиций, но и с пренебрежением по отношению к иным мнениям). В подтверждение можно привести следующий факт: в условиях жесткой критики государственных корпораций процесс создания компании «Российские автомобильные дороги» («Автодор») тем не менее не был остановлен. Она все равно была создана, но как государственная компания, отличающаяся от государственных корпораций только наличием права доверительного управления на автомобильные дороги (ст. 7.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», далее – Закон о некоммерческих организациях).

В соответствии со ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Также в этой статье установлено, что государственная корпорация создается на основании федерального закона, а имущество, переданное ей Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Исходя из этого, понятие государственной корпорации как организационно-правовой формы характеризуется следующим:

1) наличие статуса юридического лица подразумевает обособленность имущества, за счет которого государственная корпорация отвечает по своим обязательствам, и возможность выступать в обороте от своего имени (п. 1 ст. 48 ГК РФ). Как юридическое лицо государственная корпорация приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом и иными правовыми актами (п. 1 ст. 53 ГК РФ);

2) государственная корпорация является некоммерческой организацией, что означает отсутствие цели получения прибыли в качестве основной цели ее деятельности и, как следствие, отсутствие обязанности перечисления части прибыли учредителю (п. 1 ст. 50 ГК РФ, п. 3 ст. 26 Закона о некоммерческих организациях);

3) учредителем государственной корпорации признается Российская Федерация в целом, от имени которой как учредителя (например, при осуществлении имущественного взноса, формировании органов управления) на основании закона выступают отдельные государственные органы;

4) отсутствие членства подразумевает строго фиксированное участие в государственной корпорации. Это означает, что в государственную корпорацию не могут быть приняты иные лица, и никто, кроме Российской Федерации, не может приобрести полномочия по управлению ею и контролю за ее деятельностью.  В свою очередь Российская Федерация не может прекратить свое учредительство, не ликвидируя саму корпорацию;

5) деятельность государственной корпорации носит публичный характер, поскольку осуществляется в интересах всего общества. Следствием этого является строго целевой характер ее деятельности и использования имущества;

6) государственная корпорация действует на основании закона, т. е. должна регистрироваться согласно отдельному закону, являющемуся решением Российской Федерации о ее создании и выполняющему функции учредительных документов;

7) после внесения имущественного взноса в государственную корпорацию Российская Федерация утрачивает право собственности на это имущество – оно переходит к государственной корпорации как юридическому лицу.

Российская Федерация как учредитель государственной корпорации не имеет и обязательственных прав требования на ее имущество. При ликвидации государственной корпорации имущество, оставшееся после удовлетворения требования кредиторов, направляется на цели, предусмотренные законом о ликвидации корпорации. В отношении государственной корпорации Российская Федерация обладает только правом на участие в управлении, в том числе правом на осуществление контроля.

Деятельность государственных корпораций

К наиболее проблемным вопросам деятельности государственных корпораций, требующим выработки единого подхода, относятся следующие: собственность; создание и приватизация; ограничение конкуренции; контроль деятельности.

Собственность государственных корпораций

В настоящее время государственные корпорации признаются собственниками своего имущества (п. 1 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях), т. е. оно уже не является государственным. Однако, поскольку имущество используется исключительно в публичных целях, его довольно трудно отнести и к частной форме собственности. Складывается юридически абсурдная ситуация: частный собственник (государственная корпорация как юридическое лицо) вправе использовать имущество только в публичных целях.

Можно привести следующий пример проявления данного противоречия. Фонд обязательного страхования вкладов (ст. 33 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации») находится в собственности государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». При этом он обособляется в учете, права Агентства по распоряжению им серьезно ограничены, взыскание по иным долгам, кроме связанных с выплатой страхового возмещения, на него не обращается, его средства не используются для финансирования деятельности Агентства и т. д. Все это свидетельствует о том, что указанный фонд является собственностью Агентства только по названию. В данном случае напрашивается вывод о том, что на сегодняшний день имущество государственных корпораций относится к особой форме собственности, не являющейся ни государственной, ни частной.

Отличительными признаками этой формы собственности являются:

– решение основных вопросов, связанных с использованием имущества, наблюдательными советами (советами директоров), формируемыми из представителей Российской Федерации как учредителя;

– отсутствие членства в государственных корпорациях, что применительно к имущественным вопросам означает невозможность перехода контроля над использованием имущества к иным лицам, кроме представителей Российской Федерации;

– использование имущества после ликвидации в целях, указанных в специальном законе (в том числе возвращение в федеральную собственность).

Ограничение по поводу строго целевого использования этого имущества (что составляет суть специальной правоспособности государственных корпораций) в настоящее время практически не реализуемо, поскольку цели деятельности у всех государственных корпораций, кроме Агентства по страхованию вкладов, сформулированы довольно широко и, по сути, означают направления их деятельности. Соответственно, в отсутствие четко сформулированных целей деятельности государственных корпораций указанное ограничение превращается в чисто формальное, без реального содержания.

Нечетко отрегулирован вопрос и о такой цели использования имущества, как обеспечение деятельности самих государственных корпораций (зарплата сотрудникам, командировки, представительские расходы, приобретение имущества, необходимого для их деятельности, и т. д.). Здесь следует отметить, что наличие каких-либо промежуточных конструкций в праве всегда создает сложности с их применением. Для правового регулирования по вопросу о формах собственности за основу должен браться специально юридический подход: все, что не государственное или муниципальное, то – частное.

Поскольку частная собственность в данном случае невозможна, имущество государственных корпораций должно оставаться в государственной (федеральной) собственности с преобладанием государственного контроля. Пример использования подобной конструкции с точки зрения отношений собственности являет собой Центральный банк РФ, который владеет закрепленным за ним федеральным имуществом на особом вещном праве.

Создание государственных корпораций  и приватизация

В настоящее время передача имущества, находящегося в федеральной собственности, государственным корпорациям формально не признается приватизацией, однако по существу она является таковой, поскольку имущество переходит из федеральной собственности в собственность государственных корпораций как юридических лиц.

Предполагаемое преобразование некоторых государственных корпораций в акционерные общества окончательно закрепит процесс приватизации, так как собственниками имущества акционерных обществ (вне зависимости от наличия и величины доли государства в уставном капитале) являются они сами как юридические лица (п. 3 ст. 213 ГК РФ). У государства сохраняется право собственности только на акции. Неслучайно акционирование государственных и муниципальных предприятий признается одной из форм приватизации. Это еще один аргумент в пользу того, что на имущество государственных корпораций должно сохраняться право государственной собственности.

Пример Центрального банка РФ также показывает, что полностью уйти от подобных конструкций (когда учредитель является собственником имущества юридического лица) не удастся. Полная передача имущества, находящегося в ведении Банка России, в его собственность (например, золотовалютных резервов) невозможна.

Государственные корпорации и ограничение конкуренции

Создание государственных корпораций в сферах, где действуют иные хозяйствующие субъекты, влечет ограничение конкуренции. Поскольку государственные корпорации могут наделяться организационно-распорядительными полномочиями, получают огромные имущественные вклады от Российской Федерации, для них устанавливается целый ряд исключений в части необходимости выполнения требований законодательства, это дает им значительные преимущества по сравнению с иными юридическими лицами. Поэтому организации типа государственных корпораций могут создаваться только в сферах, где в силу неразвитости рынка или специфики отношений отсутствует конкурентная среда и нельзя получить быструю отдачу от инвестиций.

Так, первая государственная корпорация в России – Агентство по реструктуризации кредитных организаций  – создавалась для преодоления системного банковского кризиса 1998 г., а созданное на его базе Агентство по страхованию вкладов – для преодоления кризиса доверия вкладчиков к банковской системе. Причем в последнем случае риски страхования вкладов граждан в тот период были настолько высоки, что этот вид страхования не мог осуществляться коммерческими страховыми организациями. Поэтому даже при создании действующей системы страхования вкладов, носящей некоммерческий характер, банки допускались в нее только после проверки их финансовой устойчивости.

Развивать конкуренцию за счет государственных корпораций невозможно. С их помощью как раз производятся обратные процессы – монополизация деятельности и централизация управления. В связи с этим большие сомнения вызывает предполагающееся преобразование некоторых государственных корпораций в акционерные общества, относящиеся к коммерческим организациям и действующие с целью получения прибыли. Это монополизирует рынок, нарушая принцип поддержки конкуренции (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ) и запрет на осуществление деятельности, направленной на монополизацию (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Государственные корпорации должны координировать и стимулировать развитие рынка, а не сами осуществлять коммерческую деятельность.

Государственные корпорации – это средство вмешательства государства в экономику. Следовательно, их существование, с экономической точки зрения, может рассматриваться как проявление государственного капитализма. Задача права – установить пределы этого вмешательства, чтобы с помощью государственной корпорации государство решало позитивные задачи (такие, как развитие низкорентабельных и капиталоемких отраслей экономики), а не проводило монополизацию и ограничивало конкуренцию.

Контроль за деятельностью государственных корпораций

Государственные корпорации обязаны представлять отчетность в органы, участвующие в образовании их органов управления. Достоверность бухгалтерской и финансовой отчетности, входящей в состав годовой отчетности государственных корпораций, подтверждается обязательной аудиторской проверкой. Также они обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом (п. 2 ст. 7.1 Закона о некоммерческой организации). Кроме того, государственные корпорации как некоммерческие организации должны представлять отчетность в органы государственной статистики и налоговые органы согласно законодательству РФ (п. 1 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях). Однако всего этого явно недостаточно.

Поскольку государственные корпорации создаются и действуют исключительно на основе государственной (федеральной) собственности, необходим государственный контроль за использованием ими своего имущества (прежде всего, со стороны Счетной палаты РФ) и выполнением требования о публикации их финансовой отчетности в едином для всех порядке и печатном органе.

Критерием оценки деятельности государственных корпораций является достижение тех целей, ради которых они созданы. Для этого необходим периодический (например, ежегодный) и окончательный (перед ликвидацией) публичный отчет перед Государственной Думой РФ.

Государственные корпорации как юридические лица публичного права

Государственные корпорации как ЮЛПП не должны преобразовываться в акционерные общества, поскольку, как уже отмечалось, это означает монополизацию определенного вида деятельности, осуществляемой на коммерческих началах. К тому же выполнение публичных функций априори не может строиться на коммерческой основе. При рассмотрении вопроса о создании государственных корпораций за основу должна браться концепция передачи им как некоммерческим организациям отдельных публичных функций. Однако здесь возникает вопрос о подчинении их деятельности гражданскому законодательству.

В Концепции развития гражданского законодательства РФ, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., проводилась мысль о том, что государственная корпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле Гражданского кодекса РФ и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу (п. 7.2.3 разд. III). Также в Концепции говорилось об отсутствии необходимости прямого заимствования понятия ЮЛПП в отечественное право (п. 7.2.4 раздела III).

Представляется, что вводить некие уникальные юридические лица, не подчиняющиеся нормам гражданского права, нельзя, ибо, во-первых, это противоречит сущности понятия юридического лица, во-вторых, способствует созданию параллельной системы юридических лиц. А ведь статус юридического лица в любом случае необходим для участия в имущественном обороте и имеет принципиальное значение, прежде всего для других участников этого оборота при решении вопросов применения ответственности за ненадлежащее исполнение обязательств перед ними.

Пример Центрального банка РФ и государственных корпораций свидетельствует о том, что в Гражданском кодексе РФ должна быть предусмотрена отдельная организационно-правовая форма юридических лиц, относящаяся к некоммерческим и некорпоративным организациям. Это те юридические лица, которые учреждаются Российской Федерацией (а вполне возможно, и субъектами РФ) и выполняют определенные публичные функции под контролем высших органов власти. Они не должны быть собственниками переданного им имущества, обязаны обладать специальной правоспособностью, нести самостоятельную ответственность и иметь возможность в определенных случаях финансироваться из бюджета. Иными словами, необходимо установить единые правила функционирования таких юридических лиц.

Эту форму можно обозначить как ЮЛПП, т. е. использовать такое понятие не в доктринальных целях, а для законодательного закрепления организационно-правовой формы юридических лиц, предназначенных для выполнения публичных функций, чей статус при этом определяется нормами гражданского права. Публично-правовые образования как самостоятельные субъекты права и государственные (муниципальные) органы как их представители не должны быть охвачены этим понятием.

Государственные корпорации в качестве юридических лиц отдельной организационно-правовой формы должны действовать на основании единых законодательных положений. При этом необходимо, чтобы у каждой государственной корпорации на основе этих положений закона был разработан устав, закрепляющий различные варианты организации их деятельности. Ситуация, когда по каждому юридическому лицу одной и той же организационно-правовой формы принимается отдельный закон, устанавливающий разные правила по принципиальным моментам их деятельности, является юридическим нонсенсом.

Об объеме полномочий, делегируемых ЮЛПП

При рассмотрении этого вопроса нужно учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выработанную применительно к нотариусам, согласно которой «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2) такая передача возможна при условии что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П).

В данной правовой позиции речь идет о передаче лишь отдельных функций и только исполнительной власти. Иными словами, нельзя передавать функции законодательной и судебной власти, а также полностью заменять государственными корпорациями исполнительные органы власти. В связи с этим возникает серьезный вопрос о соответствии Конституции РФ Федерального закона от 1 декабря 2007 г. «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» и п. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в части передачи государственной корпорации «Росатом» функций федерального органа исполнительной власти (Федеральной службы по атомной энергии).

В пункте 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции», которым запрещено совмещение функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, при установлении исключений, с одной стороны, предусмотрена возможность передачи хозяйствующим субъектам функций всех органов власти и местного самоуправления федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а с другой – в части функций государственного контроля и надзора закреплена возможность их передачи только Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Это свидетельствует об отсутствии единого подхода к решению данного вопроса.

Кроме того, среди полномочий, необходимых для выполнения публичных функций, следует выделять властные полномочия: принятие нормативных актов, актов организационно-распорядительного характера, а также применение ответственности. Представляется, что наличие таковых является прерогативой исключительно органов государственной власти. Они не могут быть делегированы иным организациям, что особенно важно в связи с тем, что в настоящее время публичными функциями наделяются не только некоммерческие, но и коммерческие (например, кредитные) организации.

Фонд «Сколково» как дальнейшее усугубление проблем

К сожалению, анализ Федерального закона от 28 сентября 2010 г. «Об инновационном центре “Сколково”» (далее – Закон об инновационном центре «Сколково») свидетельствует о том, что в России продолжается порочная практика передачи громадной государственной собственности в собственность юридических лиц, которые наделяются полномочиями органов государственной власти в отсутствие четкого определения их правового положения. Широкое распространение такая практика получила при создании шести государственных корпораций в 2007 г. и продолжилась при создании государственной компании «Автодор» в 2009 г. Однако разработчики Закона об инновационном центре «Сколково» пошли еще дальше.

С одной стороны, они наделили управляющую компанию беспрецедентными функциями – по сути, она замещает исполнительные государственные и муниципальные органы на территории центра «Сколково» (ст. 20 Закона). Эти функции настолько обширны, что их разделили на действия (ч. 1 ст. 5) и функции (ч. 2 ст. 8), а самое главное, управляющей компании фактически передаются полномочия по правовому регулированию и осуществлению государственного контроля на территории центра (например, ч. 3 ст. 6; ч. 4 ст. 7; ст. 11–18). При этом на его территории не допускается осуществление полномочий федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления (ч. 3 ст. 19), за исключением десяти сфер, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 19 Закона.

С другой стороны, вопросы создания управляющей компании или передачи уже существующему юридическому лицу соответствующих полномочий, определения правового положения управляющей компании Закон об инновационном центре «Сколково» вообще не регулирует, а переносит их решение на подзаконный уровень путем делегирования Президенту РФ (п. 5 ст. 2; ч. 1 ст. 8 Закона), т. е. ключевые вопросы деятельности управляющей компании могут решаться не законодателем, а группой чиновников.

В результате функции управляющей компании были возложены на уже существовавшую некоммерческую организацию – Фонд развития центра разработки и коммерциализации новых технологий (Фонд «Сколково»), у которого Российская Федерация даже не является учредителем! В данном случае игнорируются все правовые принципы: негосударственная организация сама принимает нормативные акты, сама их исполняет и сама контролирует исполнение.

Происходит передача публичных функций и властных полномочий структуре, выражающей корпоративные интересы, соответственно, такие полномочия неизбежно станут использоваться в интересах узкой группы лиц. Этому будет способствовать и то, что при правовом регулировании отношений собственности Закон об инновационном центре «Сколково» опирается на какие-то абсурдные правовые подходы.

Во-первых, из понятия управляющей компании следует, что она управляет чужим, а не находящимся в ее собственности имуществом. Однако управляющая компания провозглашается собственником земли и жилых помещений (ч. 1 ст. 3; ч. 2 ст. 4 Закона об инновационном центре «Сколково»), при этом ее право распоряжаться таким имуществом ограничено только передачей в аренду (ч. 2 ст. 3; ч. 3 ст. 4). Получается, что это ограниченное вещное право, а не собственность.  К тому же непонятно, как управляющая компания становится собственником жилых помещений, если она их не строит, а лишь организует строительство (п. 15 ч. 1 ст. 5 Закона)?

Во-вторых, в Законе об инновационном центре «Сколково» ничего не сказано о полномочиях управляющей компании по распоряжению иным имуществом, в том числе входящим в состав инфраструктуры территории Центра. Исключение составляют две позиции:

1) закрепляется право установления специальных условий предоставления имущества, входящего в состав инфраструктуры территории центра, лицам, участвующим в реализации проекта, и его целевое использование (ч. 1 и 6 ст. 4 Закона об инновационном центре «Сколково»);

2) закрепляется право создания дочерних обществ в форме хозяйственных обществ, т. е. еще одних собственников имущества, находящегося на территории Центра, которые являются коммерческими организациями, но выполняют организационно-распорядительные функции. При этом им даже полностью не запрещено делегирование нормотворческих и контрольных полномочий (например, п. 6 ст. 8 и п. 16 ч. 1 ст. 5 Закона)!

Опять же непонятно, кто является собственником этого имущества и на чем основаны такие права управляющей компании. Здесь отчетливо просматривается тенденция появления на российской территории анклавов со своими «законами» вне юрисдикции Российской Федерации. Неужели даже этого примера недостаточно, чтобы осознать необходимость создания единых правовых основ организации и деятельности ЮЛПП?



[1] См.: Авилов Г. Е., Суханов Е. А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. № 1. С. 16.

Leave a Comment